2020年12月8日88038威尼斯午间系列沙龙第三十五期“北京市人大地方立法漫谈”在腾讯会议云端成功举行。本次沙龙由北京市人大法制办公室主任王荣梅担任主讲人，88038威尼斯公法教研部辛崇阳教授主持。

王荣梅主任首先介绍北京地方性法规立法的历史沿革和总体情况，北京市第一部地方性法规是1980年4月颁布的《关于延长办理刑事案件期限的决定》，迈出了地方立法的第一步。经过四十年的立法发展，截止到现在，北京一共制定了246部地方性法规，废止了95部，修改了192部，目前151部地方性法规现行有效。总体趋势是从重数量向重质量转变，但在新的改革背景下，立法的步伐也在逐步加快，强调立法质量与效率并重，立法与改革犹如车之两轮，鸟之两翼，应当同步推进，更注重立法的引领推动作用。在新形势下，每年制定和修改地方性法规的数量有所提升，比如仅2020年就制定了11部地方性法规，废止了2部，修改了6部，立法任务十分繁重。

紧接着王主任分享了北京市地方立法的宝贵经验。首先是坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。立法工作坚持党的领导不是一句空话，也不是一句套话，应当在两个方面体现党的领导，一是把握正确的政治方向，二是为立法提供政治思想和组织的保障。在具体的立法工作中要自觉同习近平法治思想对标对表，同党中央的决策部署对标对表，同党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，及时将党的政策主张通过法定程序转化为国家意志。

然后是发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，曾经有一段时间，政府在立法工作中的地位较为突出，立法中往往按照政府的意见办，然而此种做法，容易在立法中掺入部门利益同时也容易在利益关系中偏向管理方，偏重用管理替代服务，用处罚替代管理。为此，应当明确人大在立法过程中的主导作用，并贯穿于立法的全过程。一是发挥人大在确立立法选题中的主导作用，人大对于立法项目不能有所偏颇，不能把管理型的、解决政府管理工作难点的立法项目总是排在首位，而应紧扣党中央的决策部署，回应人民的切实需求，选对立法项目；二是发挥人大在组织法规起草中的主导作用，特别是基础性综合性全局性的法规，应当由人大起草，即便由政府部门组织起草，人大也要及时跟进；三是发挥人大在审议把关中的主导作用，确保地方性法规具有可操作性，经得起实践的检验。

与此同时，也不能忽视政府的依托作用，绝不能抛开政府，由人大唱立法工作的独角戏，而应督促、推动政府履行好立法工作的职责，形成人大与政府的合力。因为政府处于管理、服务、执法的一线，对于地方性法规能否在执法中发挥作用，是否产生问题，政府较为熟悉情况，其提出的建议应当得到重视，且地方性法规的执行也主要依靠政府来实施，政府的作用是其他立法部门无法取代的。

最后一个层次是充分调动人民群众参与立法的积极性，畅通民意反映的渠道。按照北京市制定地方性法规条例的规定，条例草案都要上网公开征求意见。目前为了开拓公众参与立法的方式，北京市人大进行了多次有益的尝试。比如三级人大代表下基层征求民众的意见。建立网络投票，由网民选出最深恶痛绝的不文明行为，让公众参与到制定《北京市文明行为促进条例》的工作中。此外，还在新媒体、网络平台上可以推送关于北京地方立法的信息，更广泛征求公众意见。

第二条经验是发挥地方立法补充先行创制的作用，提升立法的精细化水平。在上位法没有规定的情况下，北京市人大可以根据自己的实际情况，做出创制性立法，以解决北京的重点难点问题。应当注意的是，地方性法规要针对性强，贴近身边事，切勿大而全。“鸿篇巨制”的地方性法规难以解决实际问题，不能照搬照抄上位法的规定，而应简洁明了、精准打击，才能真正解决地方事务，做出精确的制度安排。王荣梅例举《北京市居家养老服务条例》制定过程加以说明。在立法论证阶段，北京市人大计划进一步细化《老年人权益保障法》，通过实地调研发现，北京市多达96%的老年人选择居家养老，但配套服务并未跟上。如果根据《老年人权益保障法》的体例来制定地方性法规，则面面俱到，内容庞杂。为了针对性的解决问题，北京市人大调整立法思路，聚焦居家养老服务，以家庭为基础，完善长期护理保障，向特殊困难老人发放补贴。这种放弃整体安排、精准规定的立法思路更能体现保障老年人合法权益的实际效果，应逐渐成为地方立法的主要趋势。

第三条立法经验是不断探索改进新的立法工作模式。近年来，地方立法面临新的挑战，政治领域的重大改革和经济社会的快速发展对立法提出了较高的要求，不断增进的立法需求要求北京市人大跟上步伐，提高立法效率。为此，北京市人大联合各方面力量，建立立法专班的工作模式，以强度促进度，缩短立法周期。立法专班的领导实行双组织制，由人大常委会的分管领导和市政府的分管领导同时担任组长，缩短决策链条，减少不必要的工作环节。其次，立法专班的成员在整个立法工作中并不解散，最大可能排除其他干扰，集中精力进入高强度的立法工作，达到提质增效的要求。

第四条立法经验是不断完善立法程序，如2008年北京市人大设立立法论证的程序，开创全国先河。目前，北京市人大常委会已经制定了20多部有关立法程序的工作规程，为规范立法程序建立起了完整的制度体系。第五条立法经验是注重项目安排的整体性、协调性，发挥立法1+1大于2的效果。如果说一部法规是一根手指，则立法需要将数个法规组合成拳头，才能有力量地解决现实问题，不应过分依赖单一法规化解所有矛盾。如在社会治理领域，为了解决困扰不少市民的物业问题，北京市人大打了一套组合拳，通过《北京市物业管理条例》《北京市街道办事处条例》《北京市生活垃圾条例》四部地方性法规，回应北京基层治理的需要。“我们没有孤立看待物业问题，而将其纳入整个基层治理体系进行考量。”王荣梅解释道。

第六条经验是坚持在政协进行立法协商，这同样是北京市创制性的制度。人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在政协开展立法协商工作，靠政协组织协商的能力，让各方意见在政协平台上理性而有序地充分表达，靠委员协商建言的能力，实现政协协商对立法工作的精准助力，可以充分彰显社会主义协商民主独特的政治优势、独有的文化优势、独到的制度优势。2013年，北京市人大常委会党组在汇报大气污染防治条例立法情况时，向市委常委会提出了将法规草案在市政协开展立法协商的建议。北京市委常委会通过了将大气污染防治条例草案在市政协开展立法协商的决定。由此，北京市开启了人大立法在政协的立法协商工作，每年都安排通过市委在政协进行立法协商的项目。

最后一条经验是坚持京津冀立法的区域协同。2020年1月，北京、天津与河北分别在各自的人民代表大会上通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，该起立法在京津冀区域协同上具有里程碑式的意义，探索了地方立法的新形式，背后经过了三地人大的长期酝酿。对于各地立法如何协同，之前并没有类似经验，通过反复的深入研究，北京市人大认为，法规的主要内容是一致的，但各地应当通过各自人大来进行立法。

在沙龙的末尾，王荣梅主任对如何成为一名合格的立法人提出了三点建议，一是政治素质过硬，准确把党的政策转化为法律；二是心怀大局，平衡好各种利益关系，始终坚持以人民为中心；三是拥有较强的辩证思维能力和沟通协调能力，把握立法工作的客观规律和事物的内在联系。

分享结束后，师生们意犹未尽，纷纷向王主任提出自己的疑问，王主任也一一耐心解答。其中有同学问到，目前《立法法》第八条中对很多事项进行了法律保留，在没有上位法规定的条件下，地方先行先试或者颁布创制性规定时，是否存在立法权限过小的问题。王荣梅认为，在不抵触上位法的前提下，地方仍有较大的立法空间，如在城市建设、环境保护领域，地方立法可以有所作为。

最后，辛崇阳教授对沙龙的分享和互动环节进行了点评和总结，并感谢王荣梅主任让大家对北京市人大地方的立法情况有了更直接、深入的认识。本次午间沙龙圆满结束。